Serwis korzysta z plików cookies. Korzystanie z witryny oznacza zgodę, że będą one umieszczane w Państwa urządzeniu końcowym. Mogą Państwo zmienić ustawienia dotyczące plików cookies w swojej przeglądarce.

Dowiedz się więcej o ciasteczkach cookie klikając tutaj

Quo vadis samorządzie miasta stołecznego Warszawy?

23-11-2016 22:44 | Autor: Prof. dr hab. Lech Królikowski
Warszawski samorząd terytorialny obserwuję uważnie od dnia jego reaktywowania w maju 1990 roku. Czterokrotnie byłem radnym, w tym raz przewodniczącym rady, raz burmistrzem. Przez dwanaście lat pracowałem w Departamencie Administracji Publicznej NIK, z ramienia którego kontrolowałem samorządy w różnych częściach kraju. Subiektywnie rzecz ujmując, uważam więc, że posiadam odpowiednie kompetencje do dokonywania ocen funkcjonowania samorządu w Warszawie, jak też do sugerowania pewnych niezbędnych reform

Po przejściu na emeryturę przez kilka lat wykładałem na wyższej uczelni przedmioty związane z administracją publiczną, a na łamach „Passy” zamieściłem kilkadziesiąt artykułów na temat samorządu w stolicy. . Muszę podkreślić, że od zawsze stoję na stanowisku, iż  nasze miasto powinno posiadać jedno kierownictwo, które koordynowałoby działalność samorządów dzielnicowych. Uważam, iż ustrój z lat 1994-2002, kiedy miasto było podzielone na jedenaście niezależnych gmin, a jedna z nich na siedem dzielnic, nie sprawdził się, chociaż nie można nie zauważyć wielu pozytywnych cech tamtego rozwiązania. Te pozytywne i korzystne należało więc adaptować do obecnego ustroju, ale nic takiego się – niestety – nie stało.

W 2006 r. władzę w Warszawie wzięła Platforma Obywatelska, mająca w stolicy duże poparcie polityczne oraz sympatię większości mieszkańców. Partia ta była i jest uważana za reprezentanta klasy średniej, a szczególnie wielkomiejskiej inteligencji. Platforma rządzi miastem już od dziesięciu lat. Tak się składa, że na okres jej rządów przypada uruchomienie unijnej pomocy finansowej dla nowych państw UE. Fakt ten jest niezwykle ważny, albowiem po raz pierwszy w historii stolica otrzymała potężny zastrzyk finansowy z zewnątrz, który pozwolił na wybudowanie (ukończenie) pierwszej linii metra i zrealizowanie centralnego odcinka drugiej linii, a także  rozpoczęcie jej przedłużania. Zakupiono nowy tabor komunikacyjny oraz wykonano wiele prac, które nigdy nie byłyby podjęte, gdyby nie unijne środki. W mojej ocenie, prezydent Hanna Gronkiewicz-Waltz wygrała los na loterii. Żaden z jej następców już nigdy nie będzie miał do dyspozycji porównywalnych środków finansowych. W dniu 20 października 2016 r. Rada Warszawy dokonała korekty wysokości nakładów na inwestycje. Zmniejszono je z ponad 2,538 mld zł do 1,822 mld zł, czyli łącznie o 716 milionów złotych. Moim zdaniem jest to dowód, iż urzędniczy mechanizm stołecznego ratusza nie może poradzić sobie ze środkami, które ma do dyspozycji. Zresztą nie po raz pierwszy.

Dostatek pieniędzy i dosyć stabilna sytuacja polityczna  w stolicy uśpiły moim zdaniem czujność kierownictwa tej partii. Przestano zwracać uwagę na głosy krytyki, nawet te wewnątrz PO. Niezadowolonych albo wyrzucano z partii, albo wyciszano odpowiednio wysoko płatnymi posadami. W ten sposób stworzono drużyny karnych radnych dzielnicowych, nie wspominając o partyjnej ekipie Rady Warszawy. Bardzo często na wszelkich szczeblach i w najbłahszych sprawach partyjni wodzowie zarządzali  w głosowaniu dyscyplinę partyjną   (pod groźbą wykluczenia z klubu radnych), tak by to, co wymyślą w swoich gabinetach, było dla radnych prawdą objawioną. Prezydent Gronkiewicz-Waltz nadzwyczaj rzadko pojawiała się na sesjach Rady Warszawy, dając w ten sposób jasno do zrozumienia, że ciało to nie ma dla niej większego znaczenia. Stworzone przez Radę Warszawy, a w rzeczywistości przez aparat partyjny i administracyjny, statuty i regulaminy są tak skonstruowane, by –

Jeżeli w porządku obrad rady znajduje się około osiemdziesięciu punktów, które wymagają podjęcia świadomej decyzji, to trudno przypuszczać, żeby radni siedzący na sali często od rana w czwartek do 2 – 3 nad ranem dnia następnego podejmowali decyzje w sposób przemyślany i całkowicie świadomie. W takiej sytuacji radni raczej rzadko wnoszą na sesjach ważne problemy miejskie do rozpatrzenia. Po prostu są przygnieceni nadmiarem problemów, które mają w porządku obrad. W tym samym czasie w dzielnicach rady często przekładały terminy sesji, bowiem nie było tematów do rozpatrzenia. W mojej ocenie nieposkromiona chęć kontrolowania i decydowania o wszystkim przez aparat partyjny przy centralnych władzach stolicy doprowadził do istotnych wynaturzeń. Rady warszawskich dzielnic stały się jedynie kosztowną dekoracją „demokracji”, albowiem w rzeczywistości o niczym nie decydowały  i nie decydują.

Skrajna centralizacja ustroju Warszawy musiała doprowadzić do wynaturzeń, a to najprawdopodobniej już wkrótce zakończy się katastrofą polityczną. Afera reprywatyzacyjna nie wzięła się przecież znikąd. Powstała na bazie silnej władzy centralnej, która przez pewność partyjnego mocowania nie tolerowała jakiejkolwiek krytyki. Świadomie stworzono ramy organizacyjne patologii. Jeżeli  w strukturze centralnych władz Warszawy mieliśmy do niedawna kilku dyrektorów, którzy od wielu już lat są (byli) „pełniącymi obowiązki”, to znaczy, że nie spełniają warunków formalnych, by być pełnoprawnymi dyrektorami, ale są z jakichś innych względów (ciekawe jakich) niezbędni obecnej ekipie. Jeżeli dyrektor komórki gospodarującej nieruchomościami nie ma upoważnienia do podpisywania decyzji wydawanych przez tę komórkę, to jest to patologia, która od dziesięciu lat była tolerowana przez aktualnego prezydenta stolicy.

Czy Rada Warszawy – organ kontrolny samorządu – zadała pytanie prezydentowi o przyczyny tolerowania takiego stanu rzeczy? Czy klub radnych PO na partyjnym zebraniu domagał się od pani prezydent wyjaśnień? Najwyraźniej nie zrobiono tego, nic więc dziwnego, że do akcji wkroczył prokurator. To naturalna kolej rzeczy, kiedy pycha i pewność siebie odbierają rozum. Starożytni Grecy ukuli sentencję, że pycha poprzedza upadek.

Istniejący obecnie  ustrój Warszawy zorganizowany został na podstawie ustawy warszawskiej z 2002 r., ustawy, niestety, bardzo lapidarnej. Praktycznie wszystkie istotne rozwiązania pozostawiono do rozstrzygnięcia statutowi. Miejscy politycy skorzystali z tej szansy i tak skonstruowali Statut m. st. Warszawy, by dawał pełnię władzy szczupłemu gronu działaczy partyjnych współpracujących z prezydentem. Funkcja stanowiąca i kontrolna rady miasta jest pozorna. Decyduje układ partyjny, zwłaszcza że ogromny wpływ na prezydenta ma kilkoro warszawskich posłów, którzy – co nie jest tajemnicą – rządzą w wybranych częściach miasta, decydując m. in. o personalnej obsadzie stanowisk w dzielnicach. W mojej ocenie, złamana została  także konstytucyjna zasada (art. 15, ust. 1 Konstytucji RP): „Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej”. Jeżeli dzielnice Warszawy, zamieszkałe niekiedy przez większą liczbę osób niż w wielu wojewódzkich miastach, mają w praktyce status sołectw, to możemy mówić o skrajnej centralizacji, a nie decentralizacji w stolicy.

Zważywszy że Warszawa jest ludniejsza niż kilka państw Unii Europejskiej, to tak, jakby prezydent Łotwy w Rydze (Łotwa 2,0 mln ludności) bezpośrednio zawiadywał poszczególnymi wsiami, np. w Kurlandii. Moim zdaniem więc – w najbliższym czasie powinno się przystąpić do poprawiania ustroju naszego miasta – poprawiania, a nie zmiany. Przede wszystkim dzielnice powinny otrzymać znacznie większe uprawnienia, które należy zapisać w ustawie, a nie w statucie miasta, tak by nie były przydzielane z łaski i według widzimisię prezydenta. Jednym z podstawowych musi być prawo dzielnic do w miarę swobodnego dysponowania budżetem uchwalonym i przydzielonym przez Radę Warszawy. Absurdem jest bowiem to, że przeniesienie chociażby tysiąca złotych z remontu dzielnicowej ulicy X na remont dzielnicowej ulicy Y wymaga uchwały zarządu dzielnicy, następnie opinii dzielnicowej komisji budżetu i uchwały dzielnicowej rady. Uchwała ta trafia do komisji budżetu m. st. Warszawy, a po jej pozytywnym zaopiniowaniu trafia na sesję rady miasta. W ten oto sposób, po około dwóch miesiącach można legalnie przeznaczyć owe tysiąc złotych na załatanie dziury w chodniku na ulicy Y. Musi istnieć oczywiście dyscyplina finansowa i ścisły nadzór nad publicznymi pieniędzmi, ale trzeba także przyjąć do wiadomości, iż radni wybrani w wyborach powszechnych w dzielnicach są ludźmi odpowiedzialnymi i reprezentują interesy swoich wyborców. W przeciwnym razie cała idea samorządu terytorialnego nie ma sensu.

Kolejna sprawą, która powinna być unormowana w najbliższym czasie, to statutowy przepis, iż nadzór nad działalnością dzielnic, m. in. w zakresie zgodności z prawem, sprawuje prezydent oraz rada miasta. Na pierwszy rzut oka nie brzmi to groźnie, ale jeżeli zastanowić się głębiej, to wieje grozą. Wyobraźmy sobie sytuację, że jakaś uchwała rady dzielnicy jest kwestionowana przez prezydenta jako niezgodna z prawem. Należy tu podkreślić, że aby projekt uchwały był poddany pod głosowanie w dzielnicy musi na nim widnieć podpis radcy prawnego, który ma zaświadczać, że projekt uchwały jest zgodny z przepisami prawa. Trzeba również dodać, że radcy prawni zatrudnieni w dzielnicach są pracownikami prezydenta. Zakwestionowana przez prezydenta uchwała podjęta w dzielnicy trafia pod obrady Rady Warszawy, która – bardzo często przy zarządzonej dyscyplinie partyjnej w głosowaniu – rozstrzyga o jej zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę to, że radni są ludźmi w zdecydowanej większości bez przygotowania prawnego, tego typu głosowanie ma charakter  czysto polityczny, a nie merytoryczny.

To jest jeden z mechanizmów sprawowania władztwa nad dzielnicami, w których nie rządzi ekipa Platformy Obywatelskiej. Dzięki takiemu mechanizmowi każda uchwała „nielubianej” dzielnicy może być unieważniona, niezależnie od tego, czego dotyczy. Trzeba też uwzględnić art. 10 Konstytucji RP, który stanowi o trójpodziale władzy w naszym państwie,  gdzie jest napisane, że władzę sądowniczą sprawują tylko sądy i trybunały. A przecież rozstrzyganie o zgodności  z prawem jest niczym innym jak wykonaniem funkcji przypisanej konstytucją sądom oraz trybunałom. Moim zdaniem ten statutowy przepis powinien być zniesiony jako sprzeczny z podstawowymi założeniami konstytucji.

Ustawowe obdarowanie dzielnic większymi uprawnieniami automatycznie zdjęłoby z rady miasta większość obowiązków dotyczących spraw lokalnych. Uważam, że rada miejska powinna skupiać się na sprawach najważniejszych –  na wytyczaniu kierunków rozwoju, na rozstrzyganiu o najważniejszych inwestycjach miejskich, a przede wszystkim na kontrolowaniu działalności ciała wykonawczego, czyli prezydenta. Obecnie Rada Warszawy praktycznie nie ma ani narzędzi, ani czasu, ani możliwości do takiej działania, a jak sądzę – także chęci. Jak to się kończy wszyscy widzimy patrząc na rozwijającą się aferę reprywatyzacyjną. Żeby nie było niespodzianek – przewodniczącym Komisji Rewizyjnej w Radzie Warszawy jest oczywiście radny Platformy Obywatelskiej, a więc osoba zależna partyjnie od obecnej prezydent Warszawy.

Uważam, iż ustawa samorządowa powinna być tak znowelizowana, aby istniał ustawowy zakaz pełnienia tej funkcji (przewodniczącego komisji rewizyjnej) przez radnego z rządzącej w gminie większości. Obecna prezydent jest wiceprzewodniczącą Platformy Obywatelskiej, która ma większość w radzie miasta. Rada – zgodnie z ustawą – ma obowiązek kontrolowania jej działalności. To nieporozumienie, bowiem prezydent Warszawy, partyjna szefowa radnych rządzących miastem, ma prawo wydawania im poleceń. Decyduje także, który z nich znajdzie się na partyjnych listach w następnych wyborach. Czy w takiej sytuacji radny (podwładny) będzie miał odwagę kontrolować swego szefa?  Trzeba też zauważyć, iż przewodniczącą Rady Warszawy (już trzecią kadencję) jest żona szefa klubu parlamentarnego PO w Sejmie, jednego z najważniejszych polityków tej partii. Czy przewodnicząca Rady Warszawy z takimi koneksjami może chcieć kontrolować wiceprzewodniczącą partii, w której jednym z decydentów jest własny małżonek? Być może rozwiązaniem problemu byłby ustawowy nakaz wyłączania się (zawieszania) prezydentów (burmistrzów i wójtów) z działalności partyjnej na czas pełnienia funkcji  samorządowych. Byłaby to pewna analogia do prezydenta państwa, chociaż w praktyce, jak wiemy, różnie to wygląda.

Warto, by stosowne gremia przeanalizowały przedstawione powyżej w wielkim  skrócie istotne tezy. Nakierowane są one bowiem na rzeczywiste uspołecznienie rządzenia naszym miastem. Społeczna partycypacja w rządzeniu jest niezbędna, a przede wszystkim korzystna dla mieszkańców, jak również dla całego miejskiego organizmu. Wiele mówiono na ten temat wiosną 1990 r., gdy rozważano kształt polskiego samorządu terytorialnego. W miarę jednak obrastania w piórka poszczególnych partii i ich wodzów coraz bardziej odstępuje się od wytyczonego wówczas kierunku budowy społeczeństwa obywatelskiego.  Postępujące ubezwłasnowolnianie  wielkich organizmów społecznych, jakimi są warszawskie dzielnice, to dowód koronny na coraz większe wyobcowanie klasy politycznej ze społeczeństwa. Ustanowienie tzw. budżetu partycypacyjnego jest w rzeczywistości mydleniem ludziom oczu. To jest wybieg taktyczny, chociaż niekiedy pożyteczny. 

Warszawa potrzebuje obecnie nie zmiany, ale głębokiej nowelizacji ustawy warszawskiej nakierowanej na zapewnienie rzeczywistej partycypacji społeczeństwa w zarządzaniu miastem. Najwyższy po temu czas, bowiem za kilka lat  wyschnie unijne źródło pieniędzy i trzeba będzie liczyć jedynie na własne siły.

Wróć