Poniżej przedstawiam Czytelnikom kilka uwag na ten temat, ale muszę zaznaczyć, że omawiam projekt według stanu na dzień 3 lutego, chociaż i Jacek Sasin, i sam prezes PiS Jarosław Kaczyński zapowiedzieli konieczność zmian w projekcie. Ze względu na fakt, że co kilkanaście godzin ogłaszane są informacje o kolejnych zmianach, nie jestem w stanie nadążyć i przygotować aktualnych uwag, tym bardziej że „Passa” jest tygodnikiem. A oto moje spostrzeżenia.
Wokół wielkich miast istnieje granicząca z nimi strefa o szczególnych cechach. Często są to podmiejskie osiedla zamieszkałe przez miejskie elity. Innym razem podmiejskie fabryczki, warsztaty, wytwórnie i punkty usługowe nastawione na obsługę miasta. A jeszcze w innych przypadkach są to miejskie tereny rekreacyjne. Znaczna część podstołecznych gmin należy do najbogatszych w Polsce, a przykładem może być chociażby granicząca z Ursynowem gmina Lesznowola, w skład której wchodzi m. in. słynna Magdalenka.
Niezaprzeczalnym faktem jest, iż istnieje silna więź między podmiejskimi osiedlami a Warszawą. Miasto nie może funkcjonować bez tych osiedli i odwrotnie. Strefa podmiejska w rzeczywistości tworzy z miastem spójny system funkcjonalny. Fakt ten dostrzeżono już dawno, jak również od wielu lat postuluje się stworzenie systemu prawno-administracyjnego, uwzględniającego połączenie miasta i podmiejskich osiedli. Polski parlament, po długich dyskusjach i konsultacjach, przyjął w dniu 9 października 2015 r. ustawę o związkach metropolitarnych, a prezydent Andrzej Duda podpisał ją 27 października 2015 r. Ustawa ta nie znalazła jednak uznania Prawa i Sprawiedliwości, być może dlatego, że wymagała zasięgnięcia opinii (art. 7): a) rad gmin położonych w granicach obszaru metropolitalnego, a te opinie trzeba byłoby poprzedzić przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami; b) rad powiatów, na obszarze których leży co najmniej jedna gmina położona w granicach obszaru metropolitalnego; c) sejmiku województwa; d) wojewody.
Wniesiony przez posła Sasina projekt nowej ustawy warszawskiej próbuje zastąpić wyżej wymienioną ustawę. Idzie niewątpliwie w dobrym kierunku, chociaż sposób jej wprowadzania, a szczególnie niektóre przepisy szczegółowe, wyraźnie świadczą, iż jej podstawowym celem jest zapewnienie PiS-owi zwycięstwa w nadchodzących wyborach samorządowych. Generalnie rzecz ujmując, na mocy omawianej ustawy ma powstać „metropolitarna jednostka samorządu terytorialnego” o nazwie: „Miasto Stołeczne Warszawa”, która będzie także gigantycznym powiatem. W skład tego administracyjnego molocha wejdą 32 gminy wyjęte z otaczających Warszawę powiatów oraz gmina Warszawa, która jednocześnie przestanie być powiatem. Gmina Warszawa ma – tak jak dotychczas – dzielić się na 18 dzielnic, czyli jednostek pomocniczych. Prezydent Warszawy ma być jednocześnie burmistrzem gminy Warszawa. Prezydenta wybierać mają mieszkańcy wszystkich 33 gmin wchodzących w skład miasta stołecznego Warszawy. Region podstołeczny, złożony głównie z bogatych gmin, od lat uchodzi za najbardziej konserwatywny. W tej sytuacji poparcie wyborców dla PiS jest murowane.
Warto jednak w tym miejscu przypomnieć, że podobna sytuacja miała już miejsce na przełomie XX i XXI wieku. W tamtym czasie władzę w Polsce sprawowała prawicowa Akcja Wyborcza Solidarność (AWS), natomiast Warszawą rządziła lewica. Aby zapewnić prawicy zwycięstwo w wyborach 2002, włączono do Warszawy, a konkretnie do powiatu warszawskiego, który pokrywał się z obszarem stolicy, bardzo konserwatywne podwarszawskie gminy – Wesołą i Sulejówek należące administracyjnie do powiatu mińskiego.
Gry polityczne związane z tym faktem były bardzo namiętne, toteż niebawem nastąpiły kolejne zmiany. Na mocy art. 16 ustawy warszawskiej z 15 marca 2002 r. wymienione gminy powróciły do powiatu mińskiego, a kolejną ustawą z 19 lipca 2002 r. gmina Wesoła została dokooptowana do składu dzielnic Warszawy, natomiast Sulejówek ostatecznie znalazł się w powiecie mińskim. W 2005 r. Rada Miasta Sulejówek wystąpiła do ministra spraw wewnętrznych i administracji z wnioskiem o włączenie Sulejówka do Warszawy. Teraz jest szansa na spełnienie tej prośby. Takiego entuzjazmu do połączenia nie podziela jednak większość podstołecznych gmin, co było aż nadto widoczne podczas spotkania wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w sobotę 4 lutego w Warszawie.
Rada opisywanej „metropolitarnej jednostki samorządu terytorialnego” ma składać się z 50 radnych. W skład Rady Gminy Warszawa wchodzić ma natomiast 31 radnych. Można postawić tezę, że w wyborach do Rady Gminy Warszawa zdobycie mandatu będzie porównywalnie trudne jak zdobycie mandatu posła. Nie wyobrażam sobie, aby do Rady Warszawy weszli przedstawiciele jakichkolwiek organizacji społecznych. Będzie to reprezentacja najsilniejszych partii politycznych, a w zasadzie jednej partii. Moim zdaniem zaproponowany system ciał przedstawicielskich jest zaprzeczeniem deklarowanej przed laty budowy społeczeństwa obywatelskiego. Warto też zauważyć, iż gdyby zachowane były preferencje z ostatnich wyborów parlamentarnych, do 50-osobowej rady nowej jednostki weszłoby 40 przedstawicieli Prawa i Sprawiedliwości.
Bardzo starannie przeczytałem projekt oraz jego uzasadnienie i mam wiele uwag. Muszę jednak stwierdzić, że z punktu widzenia warszawskich dzielnic niektóre z proponowanych rozwiązań uważam za potrzebne, a nawet oczekiwane. Tak np. przez kilka lat krytykowałem – m. in. na łamach „Passy” – to, że spory prawne między miastem a dzielnicami rozstrzygają stołeczni radni w drodze głosowania, najczęściej przy zarządzonej dyscyplinie partyjnej, czyli w rzeczywistości o „zgodności z prawem” decydują partyjni politrucy. W projekcie napisano (art. 93): „Spory kompetencyjne pomiędzy organami dzielnicy a organami miasta stołecznego Warszawy rozstrzyga sąd administracyjny”. A o to właśnie mi chodziło.
Krytykowałem także to, iż dzielnica ma uchwalony przez radę miasta „załącznik dzielnicowy do uchwały budżetowej m. st. Warszawy”, ale de facto posiada niewielki wpływ na jego zawartość (tylko opiniuje), jak również na ewentualne korekty wprowadzane w toku realizacji. W projekcie ustawy napisano (art. 95 ust. 2): „Rada dzielnicy przedstawia Radzie miasta stołecznego Warszawy projekt załącznika dzielnicowego do projektu uchwały budżetowej. Uchwalony przez radę dzielnicy projekt załącznika dzielnicowego do projektu uchwały budżetowej jest włączany (podkreślenie L.K.) do uchwały budżetowej miasta stołecznego Warszawy”.
Przez kilka lat po wprowadzeniu obowiązującej jeszcze ustawy warszawskiej, nawet o kilkudniowym urlopowaniu np. sprzątaczki w dzielnicy decydował prezydent miasta. Później tę sprawę starano się rozstrzygnąć zarządzeniami i upoważnieniami. Teraz w projekcie ustawy jest jasny przepis (art. 94): „Zwierzchnikiem pracowników urzędu miasta stołecznego Warszawy wykonujących pracę w dzielnicach jest burmistrz tej dzielnicy”.
Wedle nowego projektu nie będzie też konieczne upoważnienie dla burmistrza do wykonywania korzystania przezeń z kompetencji gminy Warszawa w zakresie zadań dzielnicowych, albowiem kompetencje takie przysługiwałyby mu na mocy ustawy. Także na mocy ustawy wszystkie dzielnice będą miały takie same zadania i kompetencje.
W ustawie samorządowej z 1990 r. (art. 6) jest napisane, że organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy jest rada dzielnicy. Dotychczas statut miasta oraz statuty dzielnic arbitralnie pozbawiały rady dzielnic funkcji stanowiących. Moim zdaniem byłoby dobrze, by w nowej ustawie warszawskiej zapisane zostały chociażby najskromniejsze uprawnienia stanowiące (władcze) organów przedstawicielskich dzielnic. Bez takich uprawnień rady dzielnic o niczym nie decydują, a więc nie są potrzebne! A może należałoby przywrócić dzielnicom status gmin, który posiadały do 2002 roku? Przytoczone przepisy wzmacniają niewątpliwie pozycję dzielnic. To krok w dobrym kierunku. Ale...
Obok pozytywnych przepisów zawartych w projekcie nowej ustawy warszawskiej istnieje moim zdaniem wiele norm prawnych i rozwiązań wątpliwej jakości. Pierwszą sprawą jest zasięg proponowanej „metropolitarnej jednostki samorządu terytorialnego”. Rozciąga się ona od Góry Kalwarii do Wieliszewa, czyli licząc tylko odległości pomiędzy siedzibami gmin – wynosi 60 km (oś wschód – zachód jest krótsza). Projekt obejmuje i Błonie, i Nieporęt, i Kobyłkę, a także Wołomin. Oznacza to, że w granicach metropolii znalazłoby się ok. 2,5 tys. km. kw. Tak „skrojona” stolica będzie największą terytorialnie na całym kontynencie. Włączono do metropolii 30 gmin, w których w ostatnich wyborach wygrał PiS. Być może, ze względu na wyborcze preferencje mieszkańców do metropolii nie włączono Podkowy Leśnej, chociaż włączono położony za nią Grodzisk Mazowiecki, czy Milanówek. Poseł Sasin tłumaczy ten fakt przeoczeniem.
Łącznie wszystkie 32 gminy (nie licząc Warszawy) zamieszkuje według oficjalnej statystyki 851 tys. mieszkańców. Najmniejszą gminą (pod względem liczby mieszkańców) jest Izabelin (10.549), a największą Piaseczno (78.180). Gminy podstołeczne, niezależnie od liczby ludności, miałyby po jednym radnym w Radzie miasta stołecznego Warszawy. Także dzielnice warszawskie (18) miałyby po jednym radnym, czyli łącznie Rada miasta stołecznego Warszawy liczyłaby 50 radnych. Ze względu na ogromną różnicę liczby mieszkańców pomiędzy gminami włączonymi (średnio około 25 tys.) a liczbą mieszkańców większości warszawskich dzielnic (Mokotów 219 tys., Praga Płd. 178 tys., Ursynów 148 tys., Wola 138 tys., Bielany 132 tys.), w ustawie zaproponowano system „podwójnej większości głosów” (art. 30). W projekcie napisano: "Warunek uzyskania podwójnej większości jest spełniony, jeśli za przyjęciem uchwały głosuje: a) większość ustawowego składu rady; b) taka liczba radnych, że mieszkańcy reprezentowanych przez nich gmin lub dzielnic stanowią większość ludności zamieszkałej na obszarze miasta stołecznego Warszawy”.
Na podstawie własnych doświadczeń radnego stawiam tezę, że taki system – choć stosowany w różnych gremiach na świecie – może być przyczyną paraliżu decyzyjnego. Wprawdzie zakres zadań publicznych, które mają być rozstrzygane przez Radę miasta stołecznego Warszawy, jest stosunkowo wąski i sprowadza się przede wszystkim do zagadnień z zakresu publicznego transportu zbiorowego, koordynacji realizacji zadań publicznych przez gminy oraz do kształtowania ładu przestrzennego, to jednak partykularne interesy poszczególnych gmin mogą być nie do przezwyciężenia. Jestem przekonany, że punkt dotyczący ładu przestrzennego będzie szczególną kością niezgody.
Jeżeli dodatkowo na skomplikowany i niesprawdzony w polskich warunkach ustrój administracyjny „metropolitarnej jednostki samorządu terytorialnego” nałożymy proponowane zmiany w ordynacji wyborczej, to nawet najwięksi optymiści liczą się z kilkoma latami totalnego bałaganu na obszarze metropolitarnym stolicy. Na opisane problemy należy nałożyć również liczne kwestie natury prawnej. Przykładem może być art. 15. Konstytucji gdzie napisane jest, że „ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej”. Odnoszę wrażenie, że w opisywanej sprawie mamy do czynienia z centralizacją władzy, szczególnie w gminie Warszawa, w której niemalże o połowę zmniejszono by reprezentację wyborców, czyli liczbę radnych z 60 do 31. To rozwiązanie automatycznie zwiększa znaczenie organu wykonawczego, czyli prezydenta i jego urzędników, którzy nie pochodzą z wyboru, lecz z prezydenckich nominacji. W Internecie krążą żarty o tworzeniu Księstwa Warszawskiego z zapewnioną w nim dziedziczną władzą PiS.
Ważną społecznie i prawnie sprawą jest kwestia likwidacji niektórych powiatów, bądź zmiany granic innych. „Europejska Karta Samorządu Terytorialnego”, ratyfikowana przez Polskę i obowiązująca w naszym państwie, w art. 5. stanowi: „Każda zmiana granic społeczności lokalnej wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną społecznością, możliwie w drodze referendum, jeśli ustawa na to zezwala”. Nie słyszałem, by ktokolwiek z ekipy rządzącej choćby wspomniał o referendum. Obawiam się, że nowy podział po prostu zostanie wprowadzony siłą, a ewentualne konsultacje będą symboliczne.
Nie wnikając w liczne niedoróbki i niekonsekwencje oraz niezgodność przedłożonego projektu z Konstytucją i Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, powiem, że w mojej ocenie ustawa jest nastawiona głównie na zmniejszenie roli Warszawy. Każda z gmin składowych zachowuje swoje władze i uprawnienia – wyjątkiem jest nasze miasto. Przy – w dalszym ciągu, ograniczonej funkcji dzielnic – zmniejszenie liczebności rady miasta oraz połączenie funkcji prezydenta miasta (burmistrza) z funkcją prezydenta aglomeracji jest postawieniem na drugim miejscu interesów stolicy w jej dotychczasowym obszarze, a to z punktu widzenia 1,75 mln mieszkańców stolicy jest niedopuszczalne!
Przed nami bardzo gorący czas. Będziemy świadkami istotnych zmian w naszym otoczeniu. Uważam, że jako społeczność lokalna południa Warszawy powinniśmy bardzo starannie śledzić to, co dzieje się z samorządem. Aktywna postawa każdego z nas może uchronić warszawiaków od rozwiązań niekorzystnych, bądź szkodliwych. Pomysłom pozytywnym, np. w zakresie komunikacji aglomeracyjnej, tylko należy przyklasnąć, a szkodliwe – krytykować. Bądźmy aktywni.
foto um.Warszawa
