Serwis korzysta z plików cookies. Korzystanie z witryny oznacza zgodę, że będą one umieszczane w Państwa urządzeniu końcowym. Mogą Państwo zmienić ustawienia dotyczące plików cookies w swojej przeglądarce.

Dowiedz się więcej o ciasteczkach cookie klikając tutaj

Wiadoma rzecz – stolica, lecz czy Mazowsze zbędne?

18-11-2015 22:43 | Autor: dr hab. Lech Królikowski
Proces prowadzący do głębokiej zmiany ekip politycznych rządzących naszym państwem, który miał miejsce na przełomie października i listopada 2015 r., spowodował podjęcie przez rywalizujące partie także tematów związanych z kształtem i funkcjonowaniem samorządu terytorialnego. Obok planu powołania województwa środkowopomorskiego, czyli w rzeczywistości przywrócenia dawnego województwa koszalińskiego, energia rywalizujących partii skupiła się na Warszawie i otaczających ją bogatych gminach podstołecznych.

Pod koniec września Sejm uchwalił ustawę o związkach metropolitalnych, którą wkrótce potem podpisał prezydent Andrzej Duda. Jednocześnie z kręgów Prawa i Sprawiedliwości płyną informacje o przygotowywanych w tym środowisku rozwiązaniach ustrojowych dla stolicy.

W wielu polskich ośrodkach naukowych, m. in. w Komitecie Prognoz „Polska 2000 plus” przy Prezydium PAN, Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN oraz na Wydziale Geografii Uniwersytetu Warszawskiego od wielu lat trwają badania nad zjawiskiem metropolii i ich roli we współczesnym i przyszłym świecie. Najogólniej można powiedzieć, że naukowo potwierdzono wzrastającą i dominującą rolę metropolii. Ich pozycja rośnie kosztem otaczającej przestrzeni. Wynika to m. in. z dokonującej się na naszych oczach rewolucji informatycznej. Jeżeli dokonana na przełomie XIX i XX w. rewolucja przemysłowa polegała przede wszystkim na tym, że fizyczna siła człowieka została zwielokrotniona dzięki wykorzystaniu maszyn, to obecna rewolucja „cyfrowa” polega na niebywałym rozszerzeniu możliwości ludzkiego umysłu dzięki zastosowaniu technik informatycznych. Miejscami powstawania tych technik są przede wszystkim metropolie, uważane za centra kreatywności, albowiem skupiają odpowiednio liczne grono przedstawicieli klasy twórczej. Szwedzi Alexander Bard i Jan Söderqvist w książce „Netokracja. Nowa elita władzy  i życie po kapitalizmie” klasę twórczą określili mianem „netokracji” (ang. net – sieć + gr. krátos – władza). W Europie zaobserwowano na przykład, iż koncentracja „klasy twórczej” ma miejsce w pasie wielkich miast ciągnącym się od Londynu na północnym zachodzie do Mediolanu na południowym wschodzie. W dzisiejszych czasach nie jest problemem zbudowanie fabryki czy laboratorium. Problemem jest przyciągniecie ludzi twórczych: netokracji. Okazuje się jednak, że dla tej grupy nawet korzystne warunki ekonomiczne regionu nie mają większego znaczenia, jeśli nie towarzyszy im propozycja wystarczająco ponętnego stylu życia i inspirującego środowiska kulturalnego oraz rozwiniętego sektora usług. Przeniosą się tam, gdzie styl życia jest najbardziej zróżnicowany, a dynamizm kulturowy jest największy. Dzięki tym cechom kilka globalnych metropolii prowadzi swoisty drenaż mózgów, wyjaławiając obszary mniej atrakcyjne. Na naszym polskim podwórku zjawisko to możemy obserwować na przykładzie Warszawy, która przyciąga ludzi z całego kraju.

W 2000 r. produkt krajowy brutto (PKB) na statystyczną głowę mieszkańca wynosił (wg. GUS): w: Warszawie 55 244 zł; w Poznaniu 39 346 zł; w Krakowie 31 032, a w podregionie chełmsko-zamojskim 11 687. W 2007 r. wielkości te wzrosły odpowiednio do: 94 185 (wzrost o 70,5%); 62 422 (wzrost o 58,6%); 48 924 (wzrost o 57,6%) oraz 18 395 zł (wzrost o 57,4%). Okazuje się, że Warszawa, która ma najwyższy PKB na jednego mieszkańca, ma także najszybszy jego wzrost. Światowe, europejskie i polskie trendy wyraźnie wskazują, iż metropolie mają nie tylko wyższy wskaźnik PKB, ale także szybciej go powiększają zarówno nominalnie, jak też procentowo, tym samym zwiększając dystans w stosunku do „prowincji”. W tej sytuacji – moim zdaniem - racjonalnym działaniem jest stworzenie ram prawnych dla rozwoju metropolii. Tak właśnie odczytuję uchwaloną przez parlament i podpisaną przez prezydenta ustawę o powiecie metropolitarnym. W interesie narodu jest bowiem posiadanie metropolii, która jest bodajże największą nadzieją na dołączenie do najlepszych. Jednocześnie w poczuciu solidaryzmu społecznego nie chcemy dopuścić do skrajnej degradacji peryferyjnych regionów naszego państwa.

Ustawa metropolitarna stała się faktem. Niewiadomą natomiast pozostaje sposób jej wdrożenia oraz trafność przyjętych rozwiązań. Pierwszy problem ma rozwiązać „pełnomocnik do spraw powiatu metropolitarnego”, którego – zgodnie z ustawą – powołuje prezes Rady Ministrów (art. 74).  Pełnomocnik podejmuje zadania związane z utworzeniem powiatu metropolitarnego oraz do czasu wyboru jego organów pełni funkcję tych organów. Powiat metropolitarny jest jednostką samorządu terytorialnego szczebla powiatowego, powołaną do wykonywania zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.

Generalnie rzecz biorąc, przepisy dotyczące powiatu metropolitarnego są w znacznym stopniu podobne do ustawy o samorządzie powiatowym. Powiat metropolitarny jest jednak swoistą „nakładką” na obecnie istniejący układ samorządu terytorialnego obejmujący obszar  wielu gmin i powiatów, zamieszkały przez co najmniej 500 tysięcy ludzi.  Ustawa o powiecie metropolitarnym to z założenia lex specialis. W uzasadnieniu do ustawy napisano m. in.: „Wybór szczebla powiatowego do administrowania najbardziej zintegrowanymi aglomeracjami umożliwia zapewnienie stabilnego mechanizmu dochodów własnych oraz pozwala na bezpośredni wybór władz odpowiedzialnych za rozwój metropolii”.

Bazując na 25-letnich doświadczeniach z ustawami warszawskimi, które także stanowią lex specialis, przewiduję bardzo dużo komplikacji przy wdrażaniu ustawy o powiecie metropolitarnym. Moje obawy dotyczą treści niektórych przepisów, ale także stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu do ustawy, gdzie napisano m. in.: „Zakres działania powiatu metropolitarnego nie będzie naruszał samodzielności tworzących go gmin oraz powiatów (gmin wykonujących zadania powiatu), z wyjątkiem zadań przekazanych ustawami szczegółowymi. Organy powiatu metropolitarnego nie stanowią wobec gmin i powiatów organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym”. Deklarowana równorzędność powiatu metropolitarnego z innymi jednostkami samorządu terytorialnego na obszarze jego działania brzmi bardzo demokratycznie. Jeżeli jednak uwzględnimy, że do zakresu działań powiatu metropolitarnego (art. 8) należą m. in.: przyjęcie oraz realizowanie wspólnej strategii rozwoju; uchwalenie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego; organizacja i wykonywanie publicznego transportu zbiorowego; planowanie sieci i zarządzanie drogami publicznymi krajowymi i wojewódzkimi (na obszarze powiatu metropolitarnego), to uzyskanie zgody licznych i niezależnych podmiotów wydaje się mocno problematyczne.

Trzeba bowiem pamiętać, że obecnie Warszawa współpracuje z 30 gminami w zakresie usług komunikacyjnych w oparciu  o dobrowolne porozumienia, a badania wykazały, że nawet 70 gmin wokół Warszawy może przystąpić do współpracy w ramach związku metropolitalnego. Współdziałanie w zakresie transportu publicznego jest najbardziej społecznie akceptowalną i pożądaną formą współpracy. Przykładem dobrego rozwiązania tego problemu jest region Paryża, na terenie którego obowiązuje we wszystkich środkach komunikacji publicznej jeden wspólny bilet. We wrześniu 2015 r. taki tygodniowy bilet na pięć stref (obejmujący Paryż i okolice w promieniu ok. 50 km), kosztował 21 euro, tj. ok. 85 złotych i mógł go kupić każdy przybysz – już na lotnisku.

Parlament postanowił, że rada powiatu metropolitarnego będzie składać się z 15 radnych, z grona których wybrany zostanie starosta i dwaj jego zastępcy, czyli zarząd powiatu. Oznacza to, że nie wszystkie podmioty będą miały swoich przedstawicieli w radzie powiatu. Starosta z mocy ustawy - będzie przewodniczącym rady powiatu, która udziela zarządowi absolutorium. Art. 28 ust. 5 stanowi, że „członek zarządu nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego”. Obawiam się, że nastąpią niekończące się spory o to, czy udział członków zarządu powiatu w głosowaniu nad udzieleniem sobie absolutorium jest zgodny z przytoczonym wyżej przepisem ustawy.

Jestem przekonany, iż wielkie kontrowersje wzbudzać będzie przepis art.44 ust.2 pkt 1 omawianej ustawy, na mocy którego Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi składniki majątkowe, które gminy będą zobowiązane przekazać powiatowi metropolitarnemu. Innym punktem zapalnym ustawy – w mojej ocenie – jest np. przepis art. 68 ust. 2, w którym określono, że 10,25% podatku PIT od osób zamieszkałych na terenie powiatu metropolitarnego jest jego udziałem. W dalszej części przepisu dodano; „ustaloną w ten sposób kwotę dzieli się proporcjonalnie pomiędzy miasta metropolitarne wchodzące w skład powiatu, a powiat metropolitarny w relacji do średnich kosztów realizacji przekazanych zadań, wyliczonych dla wszystkich miast”. Co w przytoczonym przepisie oznacza słowo „proporcjonalnie”? Do liczby mieszkańców? Do powierzchni? Do wielkości wpływów z PIT?  Tego nie wyjaśniono.

Idea ujęcia w ramy prawne funkcjonowania obszarów większych niż tzw. jądro metropolii i prowadzenie na nich skoordynowanej polityki przestrzennej, rozwojowej, a także w zakresie infrastruktury technicznej, transportu, komunikacji publicznej itd. – jest nie tylko ze wszech miar zasadna, a wręcz konieczna. Widzę jednak ogromne trudności związane z uzyskaniem zgody wszystkich samorządów na terenie obszaru metropolitarnego na konkretne ustalenia. Z ustawy nie wynika np. jakie ma być stanowisko rady powiatu metropolitarnego, jeżeli władze gminy X nie wyrażą zgody na konkretne rozwiązanie. Trzeba w tym miejscu pamiętać, iż granice powiatu metropolitarnego ustala Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ustawa stanowi wprawdzie (art. 5 ust. 1), że wydanie powyższego rozporządzenia „wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii rad powiatów albo rady miasta na prawach powiatu …”, ale w ustawie nie ma wymogu, aby opinia ta była pozytywna.  Może więc tak się zdarzyć, iż do powiatu metropolitarnego zostaną włączone jednostki samorządu terytorialnego, które z jakichś względów nie mają na to ochoty, a konkretna uchwała rady powiatu metropolitarnego jest sprzeczna z interesami  danej wspólnoty. Kto rozstrzyga spór? 15-osobowy skład rady,   w którym trzy osoby stanowią zarząd, a to – moim zdaniem – zbyt szczupłe grono do decydowania o istotnych sprawach dla co najmniej 500 tys. mieszkańców, zaś w przypadku Warszawy – grubo ponad dwóch  milionów.

Oceniam, że ustawa jest krokiem we właściwym kierunku, ale powinna być nowelizowana każdorazowo po ujawnieniu się konkretnych błędów, aby metodą kolejnych przybliżeń dojść do rozwiązania optymalnego Byłby to istotny wkład w budowę społeczeństwa obywatelskiego. Doświadczenie z trzema kolejnymi ustawami warszawskimi wskazuje jednak, iż parlament w sprawach samorządu terytorialnego często nie nowelizuje ustaw, lecz je fundamentalnie zmienia. Oby tym razem było inaczej!

Obszarem z zakresu samorządu, nad którym pracowano w ostatnim czasie w strukturach Prawa i Sprawiedliwości, jest miejsce Warszawy w podziale administracyjnym kraju. Istnieje koncepcja, aby z obecnego województwa mazowieckiego wyłączyć Warszawę, bądź Warszawę i pierwszy pierścień powiatów otaczających stolicę. W ten sposób rozdzielone zostałyby tereny województwa mazowieckiego, różniące się znacząco pod względem dochodu na statystycznego mieszkańca. Do najbogatszych w Polsce należy gmina m. st. Warszawa oraz gminy z nią graniczące. Tu współczynnik PKB jest równy średniej unijnej lub nawet ją przewyższa. W pozostałej części województwa współczynnik ten jest znacznie poniżej średniej unijnej. To, czy jest niższy, czy wyższy ma istotne znaczenie przy podziale środków z Unii, która prowadzi od lat politykę zmierzającą do wyrównywania poziomu życia na całym swoim obszarze. Bogate państwa UE łożą znaczne kwoty na wyrównywanie  różnic rozwojowych, szczególnie na terenie państw dawnego bloku wschodniego. Jest to przejaw unijnego solidaryzmu, dzięki któremu państwo nasze otrzymało miliardy euro na modernizację kraju. Jeżeli jednak dokonano by podziału, o którym wyżej mowa, to Warszawa i sąsiednie gminy otrzymałyby znacząco mniejsze wsparcie finansowe z UE, natomiast znacznie większe kwoty skierowane zostałyby na peryferyjne obszary województwa.

W związku z powyższym rozgorzała dyskusja o celowości podziału. Obserwując ją wyraźnie widać, że stanowisko zależy od przysłowiowego miejsca  siedzenia. Działacze warszawscy bronią stanu obecnego, natomiast lokalni działacze mazowieccy opowiadają się za dokonaniem podziału. Można zrozumieć jednych i drugich. Należy jednak także pamiętać, że bogate państwa Unii łożą m. in. na nasz rozwój, kierując się wspomnianym wcześniej solidaryzmem europejskim. Słuchając wypowiedzi niektórych stołecznych dostojników można mieć wrażenie, iż dla nich pojęcie to jest obce. W wyniku proponowanego podziału Warszawa rzeczywiście otrzyma zmniejszoną pomoc finansową, ale nie oznacza to całkowitego jej wstrzymania. Oczywiście, chciałbym, żeby nasze miasto otrzymywało możliwie największą pomoc unijną, ale nie jestem przekonany, że powinno odbywać się to kosztem najbiedniejszych gmin Mazowsza. Warszawa pomaga tym biednym regionom już od wielu lat, płacąc tzw.  janosikowe, które – moim zdaniem – jest niesprawiedliwie naliczane. Myślę, że gdyby janosikowe zostało policzone w odniesieniu do rzeczywistej, a nie statystycznej liczby mieszkańców stolicy, to jego wysokość zmniejszyłaby się prawie o połowę, co w znacznym stopniu zrównoważyłoby ewentualne zmniejszenie wysokości dotacji europejskich. Myślę jednak, iż rzeczywistą podstawą wysuniętego pomysłu na temat podziału województwa jest przede wszystkim polityczny zamiar odsunięcia Platformy Obywatelskiej od władzy w stolicy. Konsekwencją utworzenia województwa warszawskiego w granicach administracyjnych miasta, byłoby przekształcenie warszawskich dzielnic w gminy, a w konsekwencji nowe wybory do organów samorządowych województwa oraz gmin warszawskich. Najprawdopodobniej zlikwidowałoby stanowisko prezydenta stolicy; burmistrzowie gmin warszawskich byliby wybierani w wyborach bezpośrednich, a obszarem obecnego miasta rządziłby marszałek województwa warszawskiego. Przedstawiony wyżej scenariusz jest jednym z wielu możliwych, a nie znając konkretnych ustaleń działaczy PiS, nic bardziej konkretnego nie można na ten temat napisać.

Nie ulega jednak wątpliwości, że stworzenie jednostki administracyjnej obejmującej Warszawę i przyległe tereny jest racjonalne i potrzebne, tak jak potrzebne są głębokie zmiany  w stołecznym samorządzie, albowiem absurdem jest, że samorządy warszawskich dzielnic, będące często wielkością równe miastom wojewódzkim, w praktyce mają uprawnienia sołectw!!! Dlatego zmiany są niezbędne, jeżeli chcemy, aby nasza stolica stała się liczącą się europejską metropolią.

Wróć