Z powierzchownego oglądu, a więc obserwacji na podstawie informacji ze środków masowego przekazu, wyłania się interesujący szczegół. Jest nim znaczna liczba kandydatów na prezydentów największych miast, nie pochodzących z tych miast. Dawniej mówiono o takich, że przywiezieni zostali w teczce. W Warszawie przykładem jest m. in. minister Patryk Jaki, pochodzący z Opola i mieszkający tam na stałe. Piszę o tym, albowiem – moim zdaniem – w opisanej sytuacji, nawet najinteligentniejszy człowiek obejmując stanowisko prezydenta Warszawy, będzie musiał nauczyć się nie tylko miasta i jego specyfiki, ale także wieloaspektowej problematyki samorządu terytorialnego. Ten ostatni aspekt jest bardzo istotny w przypadku naszej stolicy, której ustrój oparty jest nie tylko na ustawie o samorządzie gminnym, ale także na trzeciej już wersji ustawy warszawskiej, a samo miasto jest wielkości niektórych państw Unii Europejskiej. Na taką naukę potrzebny jest czas, a kadencja trwa zaledwie cztery lata. Dobrze więc byłoby, aby nowy gospodarz naszego miasta mógł od razu wziąć się do roboty, a nie tracić czas na rozpoznawanie problematyki. W związku z powyższym pragnę zasygnalizować cztery tematy, które wynikają z mojej wieloletniej obserwacji warszawskiego samorządu terytorialnego.
Pierwszym z nich jest prawne umocowanie warszawskich dzielnic. Są one niekiedy (np. Mokotów, Ursynów) równe liczbą mieszkańców miastom wojewódzkim, tymczasem pod względem prawnym pozostają jednostkami pomocniczymi gminy Warszawa. W związku z takim umocowaniem są prawnie równorzędne sołectwom w innych gminach naszego państwa.
Instytucja „jednostki pomocniczej” występuje w ustawie gminnej (art. 5 ustawy z 8 marca 1990 r.; j.t. Dz.U 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) i odnosi się do każdej gminy w Polsce – w tym oczywiście także do Warszawy. Na podstawie tego przepisu gminy mogą ustanawiać na swoim terytorium jednostki pomocnicze, np. osiedla i sołectwa. W przypadku Warszawy jednostki pomocnicze, czyli dzielnice – powołane zostały nie przez radę gminy, jak stanowi ustawa gminna (art. 5 ust. 2) – ale przez Sejm mocą ustawy. Ich ustrój, zadania, uprawnienia i sposób finansowania zostały określone w ustawie warszawskiej z 2002 roku. Miały i mają więc wszelkie cechy „klasycznej” jednostki administracyjnej, co znalazło wyraz m. in. w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, który nazwał je „quasi gminami”.
W tym miejscu pragnę podkreślić, że przywołana ustawa gminna w art. 5 ust. 2 stwierdza jednoznacznie: „Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, …”. Z tego przepisu jednoznacznie wynika, że dzielnice Warszawy powołane jako jednostki pomocnicze mocą ustawy przez Sejm, nie są tożsame z takimi jednostkami powołanymi uchwałami rad gmin, ale ten fakt nie jest uznawany w orzecznictwie.
Ustawa warszawska z 2002 r. (ustawa z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy; Dz.U.2002, nr 41, poz. 361 ze zm.) stanowi, iż rozwiązania szczegółowe dotyczące podziału uprawnień pomiędzy Miasto i dzielnice zostanie dokonany w statucie Warszawy oraz w statutach dzielnic, a więc dokumentach tworzonych i uchwalanych przez centralne władze Warszawy.
Odnoszę wrażenie, że kolejne ekipy partyjne zasiadające w stołecznym ratuszu postanowiły nie dzielić się władzą z dzielnicami. Tak więc skonstruowały statut, aby wypełnić wymogi ustawowe, a zarazem zachować pełnię władzy dla siebie. Pracowały nad tym dziełem łącznie sześć lat (2002-2008). Efekt tego wysiłku jest taki, że rada każdej z 18 dzielnic Warszawy ma jedynie prawo wybrać swojego przewodniczącego oraz jego zastępców, a także burmistrza i pozostałych członków zarządu dzielnicy. Wprawdzie ustawa z 2002 r. stwierdza, iż rada dzielnicy jest ciałem stanowiącym i kontrolnym, ale z woli Rady Warszawy dzielnice uzyskały jedynie wyżej wymienione uprawnienia oraz możliwość opiniowania różnych miejskich aktów prawnych, np. projektu statutu, projektu dzielnicowego budżetu, projektów planów zagospodarowania przestrzennego itp. Opinia dzielnicy z natury rzeczy nie jest wiążąca dla Rady Warszawy, więc nawet nie musi być brana pod uwagę. W efekcie zadekretowana w ustawie stanowiąca i kontrolna funkcja rad dzielnic – moim zdaniem – jest fikcją. „Suweren” w demokratycznej procedurze wybiera swoich przedstawicieli do ciała (rady dzielnicy), które nie ma żadnych władczych uprawnień. Czy warto więc wydawać na ten cel publiczne pieniądze?
Postulowana od lat przez samorządowców zmiana statusu stołecznych dzielnic rozbija się o fakt, iż w ustawie o samorządzie gminnym z 1990 r. jedyną jednostką niższego rzędu w gminie może być „jednostka pomocnicza”, określona w cytowanym art. 5. Proponuję zatem, aby rozważyć możliwość dopisania do art. 5. ustawy gminnej ustępu 5., np. o następującej treści: „ Na obszarze gminy mogą być tworzone „jednostki składowe” , których prawa i obowiązki określone są w powołującej je ustawie”. Powyżej sformułowana treść jest jedynie jedną z możliwych wersji przepisu pozwalającego wyróżnić jednostki pomocnicze (np. sołectwa), powoływane przez rady gmin, od jednostek powoływanych ustawą przez Sejm (np. dzielnice Warszawy). Znowelizowany w tym duchu przepis umożliwiłby wyposażenie warszawskich dzielnic w rzeczywiste uprawnienia (w ramach gminy m. st. Warszawy), a w przyszłości także dzielnic w największych polskich miastach.
Wielokrotnie pisałem, m. in. na łamach „Passy”, o niedostatkach obecnego ustroju stolicy, a szczególnie o praktycznym wyłączeniu samorządów dzielnic Warszawy z procesu decyzyjnego w zarządzaniu naszym miastem. Dlatego zwracam uwagę choćby na trzy artykuły, zawarte w totalnie skrytykowanym projekcie ustawy metropolitarnej autorstwa posła Jacka Sasina. Ten wycofany z procedowania projekt zawierał 120 artykułów, ale chciałbym zaakcentować jedynie trzy jej przepisy, które uważam za nadzwyczaj korzystne dla naszej stolicy, gdyby wprowadzono je do obowiązującej ustawy (warszawskiej).
Pierwszy, który zapisany jest w art. 94 projektu, sprowadza się do prostej zasady, stanowiącej, że burmistrz dzielnicy (bez żadnych dodatkowych upoważnień prezydenta miasta) jest kierownikiem zakładu pracy (w dzielnicowym ratuszu) w rozumieniu Kodeksu Pracy. Czyli udzielenie np. okolicznościowego urlopu sprzątaczce (zatrudnionej w dzielnicy) byłoby możliwe bez upoważnień i przekazywania kompetencji przez prezydenta miasta.
Drugim istotnym dla dzielnic przepisem, zaproponowanym w projekcie posła Sasina, jest art. 93 o treści: „ Spory kompetencyjne pomiędzy organami dzielnicy a organami miasta stołecznego Warszawy rozstrzyga sąd administracyjny”. To niebywale ważny przepis, albowiem dotychczas spory natury prawnej (podkreślenie LK) pomiędzy dzielnicami a Miastem rozstrzygała Rada Warszawy w głosowaniu, przy czym najczęściej radni rządzącej większości mieli narzuconą tzw. dyscyplinę partyjną w głosowaniu. Oznacza to, że o obowiązującym w naszym mieście prawie decydowali działacze partyjni (rządzącej w mieście partii), którzy narzucali swoim radnym określony sposób głosowania. Taki model postępowania zaordynowała dzielnicom Rada Warszawy, uchwalając statuty dzielnic, w których w paragrafie 62 ust. 1 napisano: „Działalność organów Dzielnicy podlega nadzorowi na podstawie kryteriów: zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności”, a w ust. 2 przywołanego paragrafu: „ Nadzór sprawuje Prezydent oraz Rada Miasta”.
Nie mam nic przeciwko sprawowaniu nadzoru przez Radę Warszawy i Prezydenta nad celowością, rzetelnością i gospodarnością dzielnic, ale głosowanie przez Radę Miasta, czy uchwała dzielnicy jest zgodna z prawem – to moim zdaniem ewidentne wynaturzenie ustrojowe. Propozycja posła Sasina (art. 93) jest próbą sprowadzenia sporu do normalności, toteż optuję za podjęciem działań celem wprowadzenia tego przepisu do obowiązującej ustawy.
Kolejne ważne dla dzielnic przepisy, występujące w projekcie Sasina, zawarte są – przede wszystkim – w dwu pierwszych ustępach artykułu 95. Ust. 1: „Gospodarka finansowa dzielnicy jest prowadzona na podstawie załącznika dzielnicowego do uchwały budżetowej miasta stołecznego Warszawy, stanowiącego integralną część tej uchwały, określającego środki przeznaczone do dyspozycji dzielnic na realizację ich zadań”.
Ust. 2: „ Rada dzielnicy przedstawia Radzie miasta stołecznego Warszawy projekt załącznika dzielnicowego do projektu uchwały budżetowej. Uchwalony przez radę dzielnicy projekt załącznika dzielnicowego do projektu uchwały budżetowej jest włączany do projektu uchwały budżetowej miasta stołecznego Warszawy”.
Wręcz przełomowe znaczenie przytoczonych wyżej przepisów polega na tym, że dzięki nim centralne władze stolicy (prezydent, Rada Miasta) zachowują ekonomiczne władztwo nad dzielnicami, gdyż Rada Warszawy określa środki będące do dyspozycji dzielnic, natomiast samorząd terytorialny dzielnic staje się gospodarzem na swoim terenie (w granicach środków przeznaczonych przez Radę Warszawy). Przepis ten znacznie upraszcza i przyspiesza procedurę budżetową w dzielnicach, albowiem zmiany i przesunięcia w budżecie dzielnic nie muszą przechodzić przez komisje i Radę Warszawy. Daje to nie tylko poczucie bycia gospodarzem na swoim terenie dzielnicowym radom, ale stanowi także istotny czynnik przyspieszający proces inwestycyjny w dzielnicach. Dotychczas zmiany w budżetach dzielnic, polegające np. na przesunięciu środków inwestycyjnych zaplanowanych na naprawę chodnika na ulicy X, na analogiczną inwestycję na ulicy Y – wymagały uchwały zarządu dzielnicy, przesłania tej uchwały do komisji budżetu rady dzielnicy, a po poparciu przez komisję – do rady dzielnicy. Jeśli rada dzielnicowa uchwaliła zmianę, to wniosek wpływał do komisji budżetu Rady Miasta, a po pozytywnym jego rozpatrzeniu, oceniany był na sesji Rady Warszawy. Po mniej więcej trzech miesiącach procedowania można było rozpisać przetarg na remont chodnika na ulicy Y.
Innym, ale także bardzo ważnym elementem opisywanej procedury, jest – moim zdaniem – „zamulanie” mało istotnymi sprawami Rady Warszawy. Rada ta bardzo często w swoim porządku obrad ma nawet 80 i więcej punktów i obraduje nad nimi od rana w czwartek (tradycyjny termin sesji), często do 2 – 3 nad ranem następnego dnia. Czy w takich warunkach możemy mieć przeświadczenie, że kolejne uchwały Rady Miasta podjęte zostały przy pełnej świadomości radnych?
Przedstawione powyżej propozycje nowelizacji przepisów – moim zdaniem – idą w kierunku usprawnienia funkcjonowania organów stanowiących samorządu stolicy, w kierunku zwiększenia roli samorządu dzielnic oraz odciążenia Rady Warszawy, która w większym stopniu miałaby czas sprawowania swojej kontrolnej funkcji, m. in. w stosunku do prezydenta miasta, ale także funkcji kreatywnej w zakresie planowania rozwoju naszej stolicy, czego naszemu miastu na pewno bardzo brakuje..
Od Redakcji
Zamieszczony powyżej tekst Lecha Królikowskiego, jest dziennikarskim rozwinięciem głównych tez konferencji prasowej, która odbyła się we wtorek 9 stycznia 2018 r. w ursynowskim ratuszu. Zorganizowana została przez grupę doświadczonych samorządowców, m. in. przez Piotra Skubiszewskiego, Pawła Lenarczyka i Bartosza Dominiaka ze stowarzyszenia „Otwarty Ursynów” oraz Lecha Królikowskiego z „Naszego Ursynowa”. Samorządowcy reprezentujący różne lokalne stowarzyszenia uważają bowiem za pilne, konieczne i niezbędne dokonanie niewielkich, ale ważnych uzupełnień w ustawie samorządowej oraz w ustawie warszawskiej (w sumie cztery podpunkty). W liście do przewodniczącego Sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego, napisali m. in.: „Zwracamy się do Pana Przewodniczącego o rozważenie możliwości podjęcia działań w celu usunięcia z systemu prawnego niektórych wad i niedostatków, które zmniejszają efektywność funkcjonowania samorządu terytorialnego stolicy. Chcemy zasygnalizować Panu cztery tematy, które – na podstawie naszych wieloletnich (wielokadencyjnych) obserwacji – utrudniają działanie samorządu terytorialnego w Warszawie”. W innym miejscu zaś dodali: „Przedstawione powyżej propozycje nowelizacji przepisów – w naszym przekonaniu – idą w kierunku usprawnienia funkcjonowania organów stanowiących samorządu stolicy, w kierunku zwiększenia roli samorządu dzielnic oraz odciążenia Rady Warszawy, która w większym stopniu miałaby czas sprawowania swojej kontrolnej funkcji, m. in. w stosunku do prezydenta miasta, ale także funkcji kreatywnej w zakresie planowania rozwoju stolicy, czego naszemu miastu – naszym zdaniem – bardzo brakuje”.
Redakcja „Passy” uważa za korzystną dla mieszkańców współpracę lokalnych stowarzyszeń samorządowych, a także podjęcie nadzwyczaj ważnego problemu ustrojowego, jakim jest prawne mocowanie warszawskich dzielnic w systemie administracyjnym stolicy.
